住房和城鄉(xiāng)建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知

 

建科〔2021〕63號

 

各省、自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設廳，北京市住房和城鄉(xiāng)建設委、規(guī)劃和自然資源委、城市管理委、水務局、交通委、園林綠化局、城市管理綜合行政執(zhí)法局，天津市住房和城鄉(xiāng)建設委、規(guī)劃和自然資源局、城市管理委、水務局，上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委、規(guī)劃和自然資源局、綠化和市容管理局、水務局，重慶市住房和城鄉(xiāng)建設委、規(guī)劃和自然資源局、城市管理局，新疆生產(chǎn)建設兵團住房和城鄉(xiāng)建設局，海南省自然資源和規(guī)劃廳、水務廳：

  實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會作出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃《綱要》明確的重大工程項目。實施城市更新行動要順應城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力。近期，各地積極推動實施城市更新行動，但有些地方出現(xiàn)繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房價，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問題。為積極穩(wěn)妥實施城市更新行動，防止大拆大建問題，現(xiàn)將有關要求通知如下：

  一、堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣

  （一）嚴格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專業(yè)機構(gòu)鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規(guī)模、漸進式有機更新和微改造。倡導利用存量資源，鼓勵對既有建筑保留修繕加固，改善設施設備，提高安全性、適用性和節(jié)能水平。對擬拆除的建筑，應按照相關規(guī)定，加強評估論證，公開征求意見，嚴格履行報批程序。

  （二）嚴格控制大規(guī)模增建。除增建必要的公共服務設施外，不大規(guī)模新增老城區(qū)建設規(guī)模，不突破原有密度強度，不增加資源環(huán)境承載壓力，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不應大于2。在確保安全的前提下，允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務設施和基礎設施等。鼓勵探索區(qū)域建設規(guī)模統(tǒng)籌，加強過密地區(qū)功能疏解，積極拓展公共空間、公園綠地，提高城市宜居度。

  （三）嚴格控制大規(guī)模搬遷。不大規(guī)模、強制性搬遷居民，不改變社會結(jié)構(gòu)，不割斷人、地和文化的關系。要尊重居民安置意愿，鼓勵以就地、就近安置為主，改善居住條件，保持鄰里關系和社會結(jié)構(gòu)，城市更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。踐行美好環(huán)境與幸福生活共同締造理念，同步推動城市更新與社區(qū)治理，鼓勵房屋所有者、使用人參與城市更新，共建共治共享美好家園。

  （四）確保住房租賃市場供需平穩(wěn)。不短時間、大規(guī)模拆遷城中村等城市連片舊區(qū)，防止出現(xiàn)住房租賃市場供需失衡加劇新市民、低收入困難群眾租房困難。注重穩(wěn)步實施城中村改造，完善公共服務和基礎設施，改善公共環(huán)境，消除安全隱患，同步做好保障性租賃住房建設，統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題，城市住房租金年度漲幅不超過5%。

  二、堅持應留盡留，全力保留城市記憶

  （一）保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，不脫管失修、修而不用、長期閑置。對擬實施城市更新的區(qū)域，要及時開展調(diào)查評估，梳理評測既有建筑狀況，明確應保留保護的建筑清單，未開展調(diào)查評估、未完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作的區(qū)域，不應實施城市更新。鼓勵在不變更土地使用性質(zhì)和權(quán)屬、不降低消防等安全水平的條件下，加強廠房、商場、辦公樓等既有建筑改造、修繕和利用。

  （二）保持老城格局尺度。不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理，不隨意拉直拓寬道路，不修大馬路、建大廣場。鼓勵采用“繡花”功夫，對舊廠區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊居住區(qū)等進行修補、織補式更新，嚴格控制建筑高度，最大限度保留老城區(qū)具有特色的格局和肌理。

  （三）延續(xù)城市特色風貌。不破壞地形地貌，不伐移老樹和有鄉(xiāng)土特點的現(xiàn)有樹木，不挖山填湖，不隨意改變或侵占河湖水系，不隨意改建具有歷史價值的公園，不隨意改老地名，杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。堅持低影響的更新建設模式，保持老城區(qū)自然山水環(huán)境，保護古樹、古橋、古井等歷史遺存。鼓勵采用當?shù)亟ㄖ牧虾托问剑ㄔO體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風貌的城市建筑。加強城市生態(tài)修復，留白增綠，保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”。

  三、堅持量力而行，穩(wěn)妥推進改造提升

  （一）加強統(tǒng)籌謀劃。不脫離地方實際，不頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，杜絕運動式、盲目實施城市更新。加強工作統(tǒng)籌，堅持城市體檢評估先行，因地制宜、分類施策，合理確定城市更新重點、劃定城市更新單元。與相關規(guī)劃充分銜接，科學編制城市更新規(guī)劃和計劃，建立項目庫，明確實施時序，量力而行、久久為功。探索適用于城市更新的規(guī)劃、土地、財政、金融等政策，完善審批流程和標準規(guī)范，拓寬融資渠道，有效防范地方政府債務風險，堅決遏制新增隱性債務。嚴格執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策，不得以棚戶區(qū)改造名義開展城市更新。

  （二）探索可持續(xù)更新模式。不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設方式，不片面追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟利益。鼓勵推動由“開發(fā)方式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，政府注重協(xié)調(diào)各類存量資源，加大財政支持力度，吸引社會專業(yè)企業(yè)參與運營，以長期運營收入平衡改造投入，鼓勵現(xiàn)有資源所有者、居民出資參與微改造。支持項目策劃、規(guī)劃設計、建設運營一體化推進，鼓勵功能混合和用途兼容，推行混合用地類型，采用疏解、騰挪、置換、租賃等方式，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新場景、新功能。

  （三）加快補足功能短板。不做穿衣戴帽、涂脂抹粉的表面功夫，不搞脫離實際、勞民傷財?shù)恼児こ?、形象工程和面子工程。以補短板、惠民生為更新重點，聚焦居民急難愁盼的問題訴求，鼓勵騰退出的空間資源優(yōu)先用于建設公共服務設施、市政基礎設施、防災安全設施、防洪排澇設施、公共綠地、公共活動場地等，完善城市功能。鼓勵建設完整居住社區(qū)，完善社區(qū)配套設施，拓展共享辦公、公共教室、公共食堂等社區(qū)服務，營造無障礙環(huán)境，建設全齡友好型社區(qū)。

  （四）提高城市安全韌性。不“重地上輕地下”，不過度景觀化、亮化，不增加城市安全風險。開展城市市政基礎設施摸底調(diào)查，排查整治安全隱患，推動地面設施和地下市政基礎設施更新改造統(tǒng)一謀劃、協(xié)同建設。在城市綠化和環(huán)境營造中，鼓勵近自然、本地化、易維護、可持續(xù)的生態(tài)建設方式，優(yōu)化豎向空間，加強藍綠灰一體化海綿城市建設。

  各地要不斷加強實踐總結(jié)，堅持底線思維，結(jié)合實際深化細化城市更新制度機制政策，積極探索推進城市更新，切實防止大拆大建問題。加強對各市（縣）工作的指導，督促對正在建設和已批待建的城市更新項目進行再評估，對涉及推倒重來、大拆大建的項目要徹底整改；督促試點城市進一步完善城市更新工作方案。我部將定期對各地城市更新工作情況和試點情況進行調(diào)研指導，及時研究協(xié)調(diào)解決難點問題，不斷完善相關政策，積極穩(wěn)妥有序推進實施城市更新行動。

 

                                            住房和城鄉(xiāng)建設部

2021年8月30日

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